，規(guī)劃出臺滯后且相關(guān)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足
，對行業(yè)的指導(dǎo)力度不夠。例如
，我國“十一五”
、“十二五”期間的《可再生能源發(fā)展規(guī)劃》曾分別滯后了兩年多和一年半的時間，在一定程度上影響了其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性
。規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是中央和地方規(guī)劃目標協(xié)調(diào)性不足
，地方規(guī)劃目標普遍高于國家規(guī)劃目標，造成項目布局存在盲目性
，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨無序化
，如國家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風(fēng)電發(fā)展目標為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風(fēng)電發(fā)展目標為3650萬千瓦
，遠超國家規(guī)劃目標;二是行業(yè)上下游相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足
，如電源建設(shè)規(guī)劃和電網(wǎng)配置規(guī)劃協(xié)調(diào)不足，沒有充分考慮可再生能源發(fā)電發(fā)展規(guī)模和布局的需要
，造成可再生能源發(fā)電的并網(wǎng)難
、外送難，導(dǎo)致可再生能源消納的壓力較大
。
從配套財政機制來看
，電價補償和發(fā)展基金不足，制約行業(yè)的長遠發(fā)展�
，F(xiàn)行可再生能源發(fā)電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發(fā)展需要
，電價補償政策落實不到位，補貼資金來源不足
，補貼發(fā)放不及時
，影響了企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展。原因是多方面的：一是可再生能源電價附加未及時調(diào)整;二是電價附加未依法嚴格征收;三是可再生能源發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制
，加劇了補貼缺口
。
《能源法》中的可再生能源條款：十年磨劍，礪得花香
2008年
，原國家能源辦就曾向社會發(fā)布《能源法(征求意見稿)》(簡稱“08年稿”)
，其中對于可再生能源發(fā)展亦著墨不少。通過與08年稿重點法條的對比，或許能夠更清晰地梳理出本次征求意見稿對于可再生能源發(fā)展的思路
。
總則：加強政策宣示
，關(guān)注政策銜接
08年稿的總則部分，僅有“立法目的”與“能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”提及鼓勵發(fā)展可再生能源;20年稿的總則中
，“立法目的”
、“戰(zhàn)略和體系”、“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”
、“扶持農(nóng)村能源”均強調(diào)發(fā)展可再生能源
，尤其“建設(shè)用地”條款強調(diào)了可再生能源項目開發(fā)中非常關(guān)鍵的用地合法性問題，關(guān)注到了與土地政策的銜接
。雖然上述法條并未規(guī)定具體細化的內(nèi)容
，但無疑通過政策宣示性的表述強化了可再生能源的重要性。
能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換：法條擴容
，無縫對接
08年稿的“能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換”一章
，規(guī)定了“可再生能源資源開發(fā)項目準入”、“清潔能源開發(fā)”
、“替代能源開發(fā)”等內(nèi)容;20年稿中
，規(guī)定了“優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)”、“加快發(fā)展非化石能源”
、“可再生能源目標制度”、“可再生能源消納保障制度”
、“可再生能源激勵政策”
、“可再生能源開發(fā)”、“企業(yè)保障義務(wù)”
，法條數(shù)量及內(nèi)容均大幅擴張
，且內(nèi)容與《可再生能源法》高度對接，幾乎重申了《可再生能源法》的核心制度
。
能源價格：還原能源的商品屬性
08年稿中
，“價格形成機制”條款規(guī)定：“國家按照有利于反映能源市場供求關(guān)系、資源稀缺程度
、環(huán)境損害成本的原則
，建立市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價格形成機制
�
！�20年稿中，“價格機制”條款規(guī)定：“能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價格
，國家推動形成主要由能源資源狀況
、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價格的機制
�
！苯�(jīng)對比可見，20年稿更加強調(diào)市場形成價格的機制
，這與十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”一脈相承
，體現(xiàn)了能源行業(yè)推進市場化的改革方向。
能源管理體制：回避矛盾
，未見突破
關(guān)于能源管理體制
，兩稿表述近似，“國務(wù)院能源主管部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對全國能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理;國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律
、行政法規(guī)以及國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)
，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理
�
！彼坪鯚o法解決行業(yè)內(nèi)政出多門、“九龍治水”的問題
。
能源規(guī)劃：解藥在手
，需看療效
對于能源規(guī)劃領(lǐng)域時常出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)問題，08年稿在“各類能源規(guī)劃的銜接”中規(guī)定：“國家能源綜合規(guī)劃應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧各行業(yè)
、各地區(qū)的發(fā)展需要
。國家能源專項規(guī)劃應(yīng)當符合國家能源綜合規(guī)劃�
！弊置婵磥砣允且豁椪咝拘缘囊�(guī)定
，可執(zhí)行性并不強;在“地方能源規(guī)劃”中規(guī)定：“省級人民政府可以制定與國家能源規(guī)劃相配套的地方能源規(guī)劃，并報國務(wù)院能源主管部門備案
�
！�
20年稿中，在“區(qū)域能源規(guī)劃的編制”條款中
，規(guī)定“涉及全國布局
、總量控制以及跨省輸送的區(qū)域能源規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門進行布局和總量平衡后，由國務(wù)院能源主管部門審批
�
！逼渲刑岬降摹安季帧焙汀翱偭科胶狻睙o疑是統(tǒng)籌全國能源規(guī)劃的重要步驟;在“地方能源規(guī)劃的編制”條款中，規(guī)定“省級綜合能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門審批
�
！毕噍^08年稿中地方規(guī)劃報中央“備案”的表述，20年稿中關(guān)于“審批”的制度安排算是有了“牙齒”
。
可再生能源法律政策體系構(gòu)建：把握好兩組關(guān)系
《能源法》與《可再生能源法》的關(guān)系：充分對接
，重點突破
《可再生能源法》仍存在諸多待完善之處，例如整部法律的規(guī)定相對比較原則、執(zhí)行性不夠強
，沒有提出明確的
、具有強制性的發(fā)展目標和要求等。而且
，雖然《可再生能源法》與《能源法》效力層級相同
，但在我國能源法律體系中，《可再生能源法》畢竟只是一部專項法律
，其在法律體系中的地位終究不如作為全行業(yè)基本法的《能源法》
。因此，在《能源法》制定過程中
，應(yīng)充分考慮與《可再生能源法》的關(guān)系
，解決《可再生能源法》無力解決的遺留問題。
目前的《能源法》文本做到了與《可再生能源法》核心制度的充分對接
，但作為行業(yè)基本法
，僅僅對接《可再生能源法》已經(jīng)規(guī)定的制度，似乎并不“解渴”
。例如
，可考慮以下兩方面問題：一是在《能源法》中，是否明確可再生能源發(fā)展的中長期目標
，以及在“能源革命”和應(yīng)對全球氣候變化的大背景下
，是否能夠把大力發(fā)展可再生能源提升到國家能源戰(zhàn)略的高度;二是能否在《能源法》中進一步理順能源管理體制中的癥結(jié)，目前的制度安排仍是“國務(wù)院能源主管部門對全國可再生能源的開發(fā)利用實施統(tǒng)一管理
。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的可再生能源開發(fā)利用管理工作”
。在實際工作中，國務(wù)院曾通過“能源領(lǐng)導(dǎo)小組”“能源委員會”等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)開展跨部門的工作協(xié)調(diào)
，取得了積極的效果。在能源行業(yè)大幅度機構(gòu)改革暫無法實現(xiàn)的情況下
，可考慮在《能源法》中將跨部門工作協(xié)調(diào)機制固化下來
，并明確一定的決策機制，將工作協(xié)調(diào)機制“做實”
，將管理關(guān)系進一步理順
。
《能源法》與能源政策的關(guān)系：適時轉(zhuǎn)化，發(fā)揮合力
理想模型中的可再生能源法律政策體系
，如果以樹木作為比喻
，《能源法》可謂土壤，《可再生能源法》可稱樹干
，此二者可提供充足的養(yǎng)分
，若想枝繁葉茂，仍需要大量的配套政策性、規(guī)劃性文件作為補充
，經(jīng)充分汲養(yǎng)后
，方可瓜熟蒂落，迎來豐收
。
建構(gòu)起《能源法》與能源政策的良性關(guān)系
，應(yīng)當實現(xiàn)以下兩方面的效果：一是法與政策可以適時轉(zhuǎn)化，成熟的政策可以上升為法律
，獲得法律的外觀
，具有更強的規(guī)范性和約束力;法條中看似“剛性”的制度，結(jié)合政治
、經(jīng)濟
、社會的現(xiàn)實條件，或許可以“柔化”為政策性文件加以實施
，獲得更好的實踐效果
，在立法技術(shù)上，就需要使用好授權(quán)性條款
，為法條向配套政策的轉(zhuǎn)化留下合理空間
。二是法律與政策的內(nèi)容在實踐中能夠?qū)崿F(xiàn)良好的互補，法律的強規(guī)范性
、執(zhí)行性以及繁瑣的制修訂流程決定了它適合規(guī)定中長期
、基礎(chǔ)性的制度約束，政策的彈性
、靈活
、機動性適合于對行業(yè)發(fā)展的具體問題作出及時準確的調(diào)整，作為兩種行業(yè)管理工具
，它們的組合效果
、默契程度很大程度上決定著行業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。
來源(《中國電力企業(yè)管理》) 作者(龔峋)
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