？稍偕茉窗l(fā)展規(guī)劃體系逐步建立
，為引導可再生能源發(fā)展方向、優(yōu)化結(jié)構布局發(fā)揮了重要作用
。
(三)加強產(chǎn)業(yè)指導和技術創(chuàng)新
，大力扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展
法律第3章要求國務院相關部門加強對可再生能源產(chǎn)業(yè)指導和技術研發(fā)。國家能源局會同發(fā)展改革委發(fā)布了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄
，為制定支持可再生能源發(fā)展財政
、稅收等政策提供依據(jù)�
？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)示范項目穩(wěn)步推進
，“十二五”期間實施81個新能源示范城市、8個新能源示范園區(qū)
、86個綠色能源示范縣
，“十三五”期間組織實施6個清潔能源示范省、4個可再生能源綜合應用示范區(qū)以及28個新能源微電網(wǎng)示范工程
。2015年以來
，組織開展3批光伏“領跑者”基地項目建設。這些示范項目在提升可再生能源消費比重
，推動先進技術成果產(chǎn)業(yè)化
，促進產(chǎn)業(yè)升級等方面取得積極效果�
？稍偕茉捶C布實施后
，科技部在國家科技計劃中優(yōu)先部署可再生能源技術研發(fā)，截至“十二五”末期投入中央財政經(jīng)費逾23億元
�
！笆濉逼陂g投入中央財政資金7億元，實施“可再生能源與氫能技術”
、“智能電網(wǎng)技術與裝備”兩個重點研發(fā)專項
。通過創(chuàng)新驅(qū)動和國家科技計劃的實施，我國可再生能源領域科技創(chuàng)新能力及產(chǎn)業(yè)技術水平得到跨越式提升。水電作為傳統(tǒng)可再生能源
，已經(jīng)位于世界水電強國前列;光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模連續(xù)多年世界第一
，是我國少數(shù)有話語權的行業(yè)之一，光伏發(fā)電技術在國際市場擁有絕對競爭優(yōu)勢;風電領域建立了完整的設備制造產(chǎn)業(yè)鏈
，風電開發(fā)規(guī)模穩(wěn)居世界首位;太陽能熱發(fā)電初步形成具有自主知識產(chǎn)權的產(chǎn)業(yè)鏈;生物質(zhì)能實現(xiàn)了多元化技術發(fā)展和應用;地熱能實現(xiàn)了工程規(guī)�
；瘧�;海洋能技術研究和應用示范不斷取得新進展;電網(wǎng)接入和運行技術水平不斷提高，為可再生能源大規(guī)模發(fā)展和消納提供有力支撐
。
(四)落實相關法律制度
，提高可再生能源開發(fā)利用水平
法律第4章規(guī)定了支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，建立可再生能源獨立電力系統(tǒng)
，鼓勵生物質(zhì)能
、太陽能熱發(fā)電、太陽能熱水
、農(nóng)村地區(qū)可再生能源推廣和應用等內(nèi)容
。為落實全額保障性收購制度，國家發(fā)展改革委
、能源局出臺了可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法、清潔能源消納行動計劃
、建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知等政策文件
，核定了重點地區(qū)風電和光伏最低保障收購年利用小時數(shù)，設定了各省級行政區(qū)可再生能源電力消納責任權重等
。建立了風電
、光伏發(fā)電發(fā)展監(jiān)測評價體系，按年度監(jiān)測并發(fā)布市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況
，分綠色
、橙色和紅色三個等級為行業(yè)提供信息和預警。電網(wǎng)企業(yè)充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置平臺作用
，優(yōu)化調(diào)度運行
，加快輸電通道建設，支持可再生能源高比例運行和大規(guī)模外送
。經(jīng)過各方面共同努力
，可再生能源棄電狀況持續(xù)緩解。2016年全國平均棄風率為17%
，棄光率為10%;2019年1—9月
，全國平均棄風率降至4.2%，棄光率降至1.9%
。青海創(chuàng)新開展“綠電15日”創(chuàng)造了全球清潔能源供電紀錄
。國家發(fā)展改革委、能源局大力推動分布式發(fā)電應用
，截至2018年底
，分布式光伏累計并網(wǎng)裝機容量達5061萬千瓦
，成為光伏產(chǎn)業(yè)新增長點。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關部門和地區(qū)積極實施農(nóng)村沼氣轉(zhuǎn)型升級
，發(fā)展秸稈能源化利用
，目前全國秸稈成型燃料年產(chǎn)量達到800萬噸。生態(tài)環(huán)境部將可再生能源項目納入溫室氣體自愿減排交易體系重點支持領域
，將發(fā)展可再生能源作為實現(xiàn)碳強度降低目標的有效路徑
，不斷推動可再生能源高質(zhì)量開發(fā)利用。同時
，一些地方將可再生能源發(fā)展與促進民生改善
、助力脫貧攻堅、解決無電地區(qū)用電相結(jié)合
，因地制宜探索光伏+農(nóng)業(yè)
、光伏+漁業(yè)、風光互補開發(fā)
，開展風電清潔供暖
、可再生能源微電網(wǎng)等示范項目建設，可再生能源發(fā)展的綜合效益逐步顯現(xiàn)
。
(五)注重經(jīng)濟激勵
，為可再生能源發(fā)展提供財政支持
法律第5章、第6章明確了可再生能源經(jīng)濟調(diào)控有關法律制度
，包括分類電價
、發(fā)展基金、財稅政策等
。國務院相關部門按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則
，制定了基于固定電價下的補貼政策，明確上網(wǎng)電價高于煤電標桿電價的部分通過可再生能源發(fā)展基金補償
。2019年將上網(wǎng)標桿電價調(diào)整為指導價
，新增項目上網(wǎng)電價通過競爭方式確定。同時電價附加征收標準逐步提高
，由初期每度電0.1分調(diào)整為2016年每度電1.9分
。財政部設立專項資金，累計撥付1312億元支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化規(guī)模應用
，支持解決無電地區(qū)用電問題等
。據(jù)財政部統(tǒng)計，2012年以來累計安排補貼資金超過4500億元
，為可再生能源快速發(fā)展提供了有力支持
。在稅收方面，積極落實國家重點扶持的公共基礎設施項目企業(yè)所得稅三免三減半、風電增值稅即征即退50%
、固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策
，下調(diào)增值稅稅率，可再生能源相關企業(yè)普遍受益
。
三
、存在的主要問題
隨著可再生能源技術進步和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，我國可再生能源進入全面
、快速
、規(guī)模化發(fā)展階段
，可再生能源法一些制度規(guī)定在實施中存在相互間不夠協(xié)調(diào)
、執(zhí)行不夠到位等問題，需要中央和地方
、政府和企業(yè)統(tǒng)籌解決
。
(一)相關規(guī)劃尚未充分銜接
法律第8條規(guī)定，省
、自治區(qū)
、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標
，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃
。法律第9條規(guī)定，可再生能源規(guī)劃內(nèi)容應當包括發(fā)展目標
、主要任務、區(qū)域布局
、重點項目
、實施進度、配套電網(wǎng)建設
、服務體系和保障措施等
。具體實施中存在相關規(guī)劃不夠銜接、執(zhí)行不夠到位等問題
。一是各級可再生能源規(guī)劃不夠銜接
。檢查中發(fā)現(xiàn)，國家可再生能源發(fā)展目標和規(guī)劃缺乏約束性
，一些地方可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標未嚴格依照全國總量目標確定
，地方規(guī)劃發(fā)展目標超過上級總體目標，建設規(guī)模
、布局和速度也與上級規(guī)劃不一致
。如國家“十三五”規(guī)劃中確定新疆風電發(fā)展目標為1800萬千瓦，而新疆可再生能源“十三五”規(guī)劃中確定風電發(fā)展目標為3650萬千瓦，遠超國家規(guī)劃目標
。二是可再生能源開發(fā)規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃實施中缺乏銜接
。一些地方反映，電網(wǎng)規(guī)劃建設與可再生能源開發(fā)利用不適應
，電網(wǎng)建設滯后于可再生能源發(fā)展
，輸電通道不足，且部分輸電通道能力未達到設計水平
，可再生能源電力輸出受阻問題比較明顯
。如我國“三北”地區(qū)新能源裝機達到2.3億千瓦，本地市場有限
，跨區(qū)外送能力只有4200萬千瓦
，僅占新能源裝機的18%。靈活性電源比例不盡合理
，蓄能電站規(guī)劃建設較為滯后
，影響電網(wǎng)穩(wěn)定性，不利于可再生能源消納
。
(二)可再生能源消納壓力仍然較大
法律第13條規(guī)定
，國家鼓勵和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電。檢查中發(fā)現(xiàn)
，受多種因素影響
，一些局部地區(qū)棄電率仍然偏高，可再生能源消納問題仍需重視
�
！笆濉币詠恚覈ǹ稍偕茉丛趦�(nèi)的各類電源保持快速增長
，而用電需求不夠平衡
，消納市場容量不足�
？稍偕茉锤患瘏^(qū)與用電負荷區(qū)不匹配
，一些地方出于利益考慮不優(yōu)先接受外來電力，行政區(qū)域間壁壘嚴重
，可再生能源異地消納矛盾較為突出
。同時，我國電源結(jié)構性矛盾突出
，缺少抽水蓄能等靈活調(diào)節(jié)電源與可再生能源匹配
，特別是在冬季供暖期，煤電機組熱電聯(lián)產(chǎn)與可再生能源電力消納矛盾更加突出
。如吉林裝機容量是用電負荷的2.6—5.8倍
，省內(nèi)電源持續(xù)富余
，特別是在冬季供暖期，保證供熱的火電最小發(fā)電出力比低谷用電負荷高210—320萬千瓦
，電網(wǎng)調(diào)峰困難
。由于一些可再生能源資源富集的重點地區(qū)缺乏針對性政策安排，可再生能源電力消納壓力很大
，一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發(fā)展
。
(三)全額保障性收購制度落實尚不到位
法律第14條規(guī)定，國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度
。檢查中發(fā)現(xiàn)
，個別省份暫未達到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且存在以低于國家有關政策明確的電價水平收購的情況
。如寧夏2018年自行制定風電最低保障性收購利用小時數(shù)為750—850小時
，遠低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數(shù)。甘肅2018年自行設置的風電
、光伏發(fā)電保障性收購小時數(shù)分別為774小時和479小時
，距國家保障性收購政策規(guī)定的風電1800小時和光伏發(fā)電1500小時差距較大;實際風電、光伏發(fā)電利用小時數(shù)中
，大部分電量屬于低價市場化交易
，發(fā)電企業(yè)合法權益保障不足。
(四)電價補償和發(fā)展基金問題較為突出
法律第20條規(guī)定
，收購可再生能源電量所發(fā)生的費用
，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償
。法律第24條規(guī)定
，國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等
。檢查中各地反映
，電價補償政策落實不到位，補貼資金來源不足
，補貼發(fā)放不及時
，影響企業(yè)正常經(jīng)營和發(fā)展
。國家相關部門反映
，現(xiàn)行可再生能源發(fā)電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發(fā)展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網(wǎng)項目的補貼需求
，“十三五”期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來源尚未落實
。一是可再生能源電價附加未及時調(diào)整。2016年可再生能源電價附加征收標準提高到每千瓦時1.9分
，后期未作調(diào)整
，其他資金來源不足
，補償缺口逐步擴大。二是電價附加未依法嚴格征收
。第三方評估報告指出
，2015—2018年可再生能源電價平均附加征收率僅為84.4%。各地方廣泛存在著只對公共電網(wǎng)工商業(yè)用戶征收
，對自備電廠用戶
、地方電網(wǎng)用電長期未征、少征等問題
。三是發(fā)展規(guī)模缺乏有效控制
。可再生能源發(fā)展初期
，電價調(diào)整滯后于技術發(fā)展水平
，部分可再生能源企業(yè)追求高投資回報，非理性投資
，搶裝機
、搶上網(wǎng)問題突出，一些地方未按照國家規(guī)劃有效控制本地區(qū)發(fā)展規(guī)模
，加劇了補貼缺口
。
(五)與相關財稅、土地
、環(huán)保等政策銜接不夠
法律第25
、26條分別規(guī)定，對列入國家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導目錄的有關項目
，金融機構對其提供優(yōu)惠貸款
，國家給予稅收優(yōu)惠。檢查中一些企業(yè)反映
，可再生能源企業(yè)特別是民營企業(yè)貸款難
、貸款貴問題仍然存在。第三方評估報告指出
，財政貼息政策沒有落實
，優(yōu)惠貸款政策未覆蓋可再生能源領域。一些地方反映
，可再生能源開發(fā)利用與土地管理
、生態(tài)環(huán)境保護等政策銜接不夠，相關部門監(jiān)管協(xié)同不夠
，可再生能源建設布局
、開發(fā)規(guī)模受政策調(diào)整影響較大。河北是京津冀重要的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)
，青海自然生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱
，可再生能源開發(fā)利用更要重視與資源環(huán)境相關政策的銜接
，可再生能源綠色高質(zhì)量發(fā)展任務艱巨。企業(yè)反映
，有的地方土地稅費征收不規(guī)范
，稅收減免措施落實不到位，造成非技術成本高昂
。另外
，現(xiàn)行政策對可再生能源開發(fā)利用全生命周期生態(tài)環(huán)境效益考慮不足，重視前期開發(fā)利用
，忽視產(chǎn)品末端回收
。風力發(fā)電機壽命為20年左右，太陽能板使用壽命為25年左右
，早期投產(chǎn)的可再生能源設備陸續(xù)進入報廢期
，廢棄物回收處理處置需要規(guī)范管理。
(六)可再生能源非電應用支持政策存在短板
法律第16
、17條明確國家鼓勵發(fā)展生物質(zhì)燃氣和熱力
、太陽能熱利用等。實際工作中
，各類型可再生能源之間發(fā)展不平衡
，可再生能源非電應用明顯滯后于發(fā)電類項目，太陽能熱利用
、地熱利用以及生物質(zhì)燃料的發(fā)展都較為緩慢
。企業(yè)反映，可再生能源非電應用政策支持和經(jīng)濟激勵力度不足
，生物質(zhì)熱力
、生物燃氣、生物柴油等產(chǎn)品缺乏具體的支持政策
，受特許經(jīng)營限制
，難以公平進入市場。生物質(zhì)能開發(fā)利用對于改善民生
、助力脫貧攻堅
、保護生態(tài)環(huán)境等具有更加直接的作用，應統(tǒng)籌考慮其環(huán)保效益和社會效益
，加大財稅政策支持力度
。另外，一些地方反映對可再生能源用戶企業(yè)支持政策尚有不足
。
(七)可再生能源技術研發(fā)應用仍需加強
法律第12條規(guī)定
，支持推動可再生能源開發(fā)利用的科學技術研究
、應用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展
。雖然我國可再生能源技術水平取得顯著進步
，但在技術研發(fā)能力、裝備制造質(zhì)量
、工程技術創(chuàng)新
、公共技術體系建設方面仍需進一步加強。一是部分核心技術研發(fā)能力偏弱
。大容量儲能技術尚存在技術瓶頸
，安全經(jīng)濟的新型儲能產(chǎn)品有待突破。風電機組軸承國產(chǎn)化程度不高
，風電機組控制機組核心元器件
、部分高效光伏電池生產(chǎn)裝備主要依賴進口。二是電網(wǎng)接入和運行技術有待快速提升
。電網(wǎng)運行控制技術
、智能化水平、靈活調(diào)節(jié)能力以及新能源功率預測技術等
，均需要提升到適應高比例可再生能源并網(wǎng)運行水平
。三是生物質(zhì)能相關技術有待突破。成型燃料
、生物燃料乙醇
、生物質(zhì)氣化等存在技術瓶頸。四是可再生能源標準化建設
、開發(fā)利用裝備公共檢測試驗能力有待提升
。
(八)可再生能源行業(yè)監(jiān)管力度不夠
可再生能源法規(guī)定了各級政府部門、相關企業(yè)的權利義務
，具體實施中由于相關責任主體不夠明確
、缺乏有力監(jiān)管等原因，造成對執(zhí)行不到位的難以實施處罰
。法律第28—31條規(guī)定了相關部門
、電網(wǎng)企業(yè)、燃氣和熱力管網(wǎng)企業(yè)
、石油銷售企業(yè)的法律責任
，但自法律頒布實施以來，尚未有因違反可再生能源法獲得相關行政處罰的案例發(fā)生
，法律責任條款并未有效落實
。
四、意見和建議
各地各部門要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導
，認真貫徹落實習近平生態(tài)文明思想
，貫徹落實習近平總書記關于能源生產(chǎn)和消費革命的重要論述，以及中央十九屆四中全會有關“推進能源革命
，構建清潔低碳
、安全高效的能源體系”戰(zhàn)略部署
，全面推動可再生能源高質(zhì)量發(fā)展。要從能源革命戰(zhàn)略高度考慮可再生能源發(fā)展問題
，重視可再生能源發(fā)展在整個經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位
，統(tǒng)籌處理好可再生能源與化石能源的關系，處理好可再生能源開發(fā)利用與并網(wǎng)消納的關系
。要堅持清潔低碳
、綠色發(fā)展，保持優(yōu)先發(fā)展可再生能源的定力不動搖
，提高可再生能源消費比重
，努力盡早實現(xiàn)到2030年非化石能源占一次能源消費比重達到20%的目標。
(一)做好頂層設計
，提高規(guī)劃的科學性和協(xié)調(diào)性
國務院有關部門要開展好可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃和中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究
，根據(jù)我國能源轉(zhuǎn)型方向和各地可再生能源資源稟賦特點，做好可再生能源發(fā)展的頂層設計
。嚴格落實可再生能源法中關于規(guī)劃制度的要求
，突出規(guī)劃的科學性、前瞻性和約束性
，科學合理確定可再生能源發(fā)展目標和發(fā)展時序
，統(tǒng)籌可再生能源開發(fā)、輸送
、利用各環(huán)節(jié)的部署安排
，積極促進可再生能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。地方各級能源主管部門要以國家規(guī)劃為依據(jù)
，按照法律規(guī)定的程序制定本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃
，加強各級規(guī)劃的有效銜接。結(jié)合實際
、因地制宜統(tǒng)籌安排可再生能源發(fā)展規(guī)模
、布局、時序
，科學有序開發(fā)利用可再生能源
。相關部門和單位要加強電源和電網(wǎng)、可再生能源和常規(guī)能源
、可再生能源與應對氣候變化等相關規(guī)劃統(tǒng)籌銜接
，保證各項規(guī)劃的目標、任務和措施相互配套
。加強可再生能源發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
，依法對可再生能源發(fā)展相關專項規(guī)劃開展環(huán)境影響評價，促進生態(tài)保護和可再生能源持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。加強可再生能源發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況的事前事中監(jiān)管
，完善定期追蹤和評估機制
，嚴格規(guī)劃目標執(zhí)行情況考核。
(二)完善體制機制
，統(tǒng)籌解決可再生能源消納問題
國務院相關部門要加快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體制機制，加強溝通銜接
，共同研究和統(tǒng)籌處理好可再生能源開發(fā)和消納利用的關系
，進一步提高可再生能源利用率。結(jié)合電力體制改革
，抓緊研究有利于可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)的電力運行體制和機制
，完善以可再生能源利用指標為導向的能源發(fā)展指標考核體系。結(jié)合北方冬季清潔取暖等相關政策推進實施
，鼓勵分布式可再生能源自發(fā)自用
，促進就地消納利用。完善可再生能源電力市場交易機制
，打破省間電力交易壁壘
，鼓勵送受兩端市場主體直接開展交易，有針對性地建立可再生能源發(fā)電參與電力現(xiàn)貨市場交易的體系