、緩沖區(qū)開(kāi)展任何開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施
；在實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施
，并明確對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)
、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出
；對(duì)自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的
，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門(mén)同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)
，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案
。
然而，處理歷史遺留問(wèn)題的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于解決現(xiàn)實(shí)困境
。由于保護(hù)區(qū)與礦業(yè)權(quán)設(shè)立時(shí)間先后不一
，很多自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山探采許可證的取得時(shí)間大多早于自然保護(hù)區(qū)設(shè)立時(shí)間
，并且保護(hù)區(qū)邊界模糊
，環(huán)境管理混亂
，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出難度很大。
在“必須退”的政策背景下
，如何依法逐步退出自然保護(hù)區(qū)內(nèi)原有的探礦權(quán)
、采礦權(quán)，如何完善制度
、規(guī)范開(kāi)發(fā)
、加快治理，促進(jìn)礦業(yè)與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻課題
。
就此
，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法律研究中心研究員、國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律顧問(wèn)吳永高表示
，要認(rèn)真核查相關(guān)礦權(quán)所在地是不是自然保護(hù)區(qū)
，自然保護(hù)區(qū)的邊界是否模糊不清。他所提供的資料顯示
，祁連山保護(hù)范圍多次調(diào)整
。1987年，甘肅省設(shè)立祁連山自然保護(hù)區(qū)
，面積176萬(wàn)余公頃
；次年5月，國(guó)務(wù)院批復(fù)建立甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)
，但未公布保護(hù)區(qū)范圍界限
。2014年10月
，國(guó)家環(huán)保部發(fā)布甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃
，隨后實(shí)地立標(biāo)。2016年9月
，根據(jù)上述文件
，甘肅省修訂《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，確認(rèn)保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)面積等
。30年來(lái)
，保護(hù)區(qū)甘肅段范圍面積多次調(diào)整，功能區(qū)劃一度模糊不清
，有名無(wú)實(shí)
，實(shí)地勘界霧里看花。其次
，要核準(zhǔn)礦權(quán)所在地是在核心區(qū)還是緩沖區(qū)
，保護(hù)區(qū)內(nèi)功能分區(qū)有沒(méi)有劃定。他表示
，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》
，試驗(yàn)區(qū)可以有符合條件的建設(shè)項(xiàng)目。即便是在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)
，也可以在保障探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下依法退出
。
根據(jù)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例
，自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)
。核心區(qū)指的是保護(hù)區(qū)內(nèi)保存完好的
、天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動(dòng)植物的集中分布地
，禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入
。核心區(qū)外圍劃定一定面積的緩沖區(qū)
，允許進(jìn)入科研觀測(cè)
。實(shí)驗(yàn)區(qū)可以開(kāi)展一些科學(xué)實(shí)驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)等活動(dòng)
。
對(duì)此
，吳永高強(qiáng)調(diào)，不是保護(hù)區(qū)內(nèi)的所有礦權(quán)項(xiàng)目必須退出
。針對(duì)不同的礦業(yè)權(quán)類型
，有相應(yīng)的分類處置辦法。沒(méi)有完成出讓或者辦理登記的礦業(yè)權(quán)
，不再出讓礦業(yè)權(quán)或辦理登記手續(xù)
；礦業(yè)權(quán)到期的，不再辦理延續(xù)登記
，辦理注銷手續(xù)
；在非核心區(qū)和功能區(qū)，在遵守《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》
、保證自然保護(hù)區(qū)劃定的合理性前提下
，衡量比對(duì)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的得失總量，兩害相權(quán)取其輕，通過(guò)調(diào)整自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)劃
，釋放一部分區(qū)域
，使礦業(yè)權(quán)“合法”化。而針對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)合法的探礦權(quán)和采礦權(quán)
，分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案，在保障探礦權(quán)
、采礦權(quán)和取水權(quán)人合法權(quán)益的前提下
，依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。要防止政策層層加碼
。
而談到補(bǔ)償依據(jù)
，吳永高認(rèn)為，無(wú)論是保護(hù)區(qū)成立之前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)
，還是保護(hù)區(qū)成立之后
，礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過(guò)合法程序取得的探礦權(quán)
、采礦權(quán)
，都是基于對(duì)政府信賴形成的值得保護(hù)的利益，屬于《物權(quán)法》
、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“行政信賴保護(hù)權(quán)益”
。而《行政許可法》第八條規(guī)定
，公民
、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可
。行政許可所依據(jù)的法律
、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止
，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要
，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可
。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的
，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償
。
但需要格外注意的是，在保護(hù)區(qū)成立之前依法取得的采礦行政許可權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)
，但保護(hù)絕不是繼續(xù)行使礦業(yè)權(quán)
；對(duì)于合法取得的礦業(yè)權(quán)，即使受到改變或者限制乃至取消
，都應(yīng)當(dāng)受到法律合理保護(hù)
。所以，對(duì)在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)
、緩沖區(qū)取得的礦業(yè)權(quán)
，不論是否建成生產(chǎn)設(shè)施，是否具備法定許可手續(xù)
，都應(yīng)當(dāng)無(wú)條件立即關(guān)停
、拆除，恢復(fù)生態(tài)面貌
；對(duì)合法取得的
，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財(cái)產(chǎn)損失的
，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償;或者由被許可人提出申請(qǐng)，變更行政許可事項(xiàng)
。
“在我國(guó)
，一般采用適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行補(bǔ)償。范圍包括：繳納的價(jià)款和使用費(fèi)
，剩余年限或者剩余儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)的價(jià)款
，探礦投入或者礦山開(kāi)采基建投入，合理投入
、經(jīng)過(guò)審計(jì)折舊補(bǔ)償
。也會(huì)根據(jù)情況對(duì)礦業(yè)權(quán)人預(yù)期收益進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償�
！彼貏e提醒相關(guān)的礦業(yè)權(quán)所有人
，要堅(jiān)持必要的權(quán)益維護(hù)
，根據(jù)不同情況通過(guò)協(xié)商
、復(fù)議、行政訴訟等方式解決
。尤其要防止相關(guān)部門(mén)為了逃避補(bǔ)償責(zé)任
，有意找各種理由將合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)認(rèn)定為“違法”的現(xiàn)象。而政府及環(huán)保部門(mén)需注重公共利益與私人利益的平衡
，不能只考慮環(huán)境保護(hù)的需要
，忽視合法經(jīng)營(yíng)者的信賴?yán)妗?/p>
針對(duì)目前我國(guó)尚沒(méi)有制定系統(tǒng)完善的礦業(yè)權(quán)退出“路線圖”的情況，有觀點(diǎn)提議
，可采取基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的方法
，由省級(jí)改革設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)授權(quán)地市級(jí)改革設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同礦種
、勘查階段或礦權(quán)剩余年限等因素
，探索礦業(yè)權(quán)退出的價(jià)值評(píng)估、補(bǔ)償資金籌措
、具體退出程序等
。而在探索退出路徑的過(guò)程中，需要發(fā)展改革
、財(cái)政
、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)
、林業(yè)各部門(mén)的團(tuán)結(jié)協(xié)作
，通過(guò)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，使制度設(shè)計(jì)更接地氣
、更有操作性。
礦業(yè)權(quán)退出有其復(fù)雜性
、艱巨性
，更需要相關(guān)部門(mén)從大處著眼，周密謀劃
，用更大的智慧和擔(dān)當(dāng)破解難題
，保障和維護(hù)好國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。
來(lái)源(國(guó)土資源部網(wǎng)站) 作者(佚名)
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